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刘鹤的学术思想和政策意涵

刘鹤的学术思想和政策意涵

曲双石      李 

 刘鹤作为一个参与到决策过程中的政策制定者,他的学术思想可以用四个再认识进行概括,即再认识政府在经济发展中应该扮演的角色和重新定义公共产品,再认识价格机制的重要作用,再认识在全球化条件下战略性产业政策的功能,再认识外部环境变化和内部发展模式调整之间的互动关系,再认识保护产权、完善激励机制等有利于长期经济增长因素的重要作用

                                                     对增长模式调整的再认识

未来中国经济增长的三大动力在于:努力走出一条主要依靠国内市场需求拉动、积累人力资本和形成创新能力的路径,同时用和平方式与资源供给国家形成互惠互利的战略分工。

 

刘鹤对于中国经济增长模式的认识是随着客观环境的调整而不断变化的,在上世纪90年代末期,刘鹤将中国经济增长的动力源归结为:城市化趋势、市场化趋势和国际化趋势。之后的历史进程——2003年开始的黄金十年,的确是在城市化、市场化和国际化这三大动力的推动下进行的,历史证明了刘鹤判断的正确性。

但是随着中国经济的发展、国际环境的变化,原有的过度依赖于投资拉动和出口拉动的经济模式,也变得越来越难以为继。因此刘鹤指出,随着外部环境的变化,未来中国经济增长的三大动力在于:努力走出一条主要依靠国内市场需求拉动、积累人力资本和形成创新能力的路径,同时用和平方式与资源供给国家形成互惠互利的战略分工。

这新三大增长动力,是刘鹤针对外部环境变化而对增长模式调整的再认识,总结起来这新三大动力是:内需拉动、人才和创新拉动、国际合作新秩序。

这新三大动力的提出十分值得注意。以内需拉动作为经济增长的内生动力意味着对于之前的过分依赖于外需的增长模式的纠正,是未来经济增长模式的主轴。这一转变是与外部环境的转变密切相关的,刘鹤指出,旧的以出口导向的经济增长模式,依赖于旧有的国际分工体系,在旧有的国际分工体系当中,中国作为生产中心,美国作为消费中心,是整个体系中的主要市场,资源富集国家则作为原材料供应中心。这个分工体系随着美国的举债消费模式的崩溃而难以为继。因此中国将不得不除了成为生产中心之外,还要成为与之生产能力相匹配的消费中心。这就是将内需拉动作为经济增长的内生动力的经济学逻辑所在。

以人才和创新拉动则是经济增长要素投入方式的转变,因为经济的分配结构取决于经济增长的要素结构,如果经济过度依赖于资本投入,那么资本将在收入分配中占有更重要的位置,如果经济增长模式转型依赖于人力资本投入和创新的增长路径,那么收入分配将更倾向于人力资本,在这个过程中,劳动将在收入分配中获得更高的份额,这也构成了以内需拉动增长的动力。以人才和创新驱动还意味着产业结构的升级与转型,传统的以低端制造业为主的产业结构,更多的依赖于物质资本的投入,只有随着产业结构向着高端制造业和第三产业发展时,人才和创新的作用才会凸显。因此,要素投入方式的转变与产业结构的转变是一个硬币的两面。

用和平方式与资源供给国家形成互惠互利的战略分工是经济增长的重要保障,这一提法则又与之前提倡的国际化的提法有了差异,之前将国际化作为经济增长的动力,其实质是将出口作为经济增长的动力,国际合作主要是针对于欧美发达国家这样的出口市场,而新三大动力中的国际合作新秩序,其国际合作则是针对于资源供给国家,从国外进口资源。这一转变意味着中国将更多地进口,其国际贸易收支将逐步的从巨额顺差走向平衡。与此同时,中国还将加大对外资本输出力度,这有利于实现全球经济的再平衡,是未来长期的一个发展趋势。

以上的三个转变,都是对旧有国际分工体系的转变做出的回应,也是我国未来的长期经济政策趋向。

                                                对城市化的再认识

刘鹤主张的城市化模式是:以大城市为核心,整合中小城市和小城镇,做好城市群发展规划。

 

刘鹤对于政府在经济发展中扮演的角色有独到的认识,一方面,他主张资源的市场配置;但是另一方面,他也重视政府在经济发展中扮演的作用,集中体现在他对产业政策和城市规划的认识上。

刘鹤一直十分重视产业政策在经济增长中扮演的角色,其对于产业政策的论述围绕结构优化创新驱动展开。其产业政策与城市化战略紧密联系、相互配合。

城镇化是与工业化相辅相成的,高速的工业化必然带来高速的城镇化,它既是工业化的结果,也是工业化和经济增长的重要推动力。刘鹤认为在工业化、市场化、城市化和国际化这四个大趋势中,城市化是最核心也是最复杂的命题。这是因为城市化是工业化的载体、市场化的平台和国际化的舞台,也是扩大内需,促进中国经济结构转型的关键。

因此,刘鹤对于城镇化的看法尤其应该引起我们的注意,刘鹤将城市化模式分为三种,一种是以大城市为主的城市化;一种是大力发展中小城市的城镇化;最后一种是最近兴起的,以大城市为核心,通过强化大城市与中小城市的交通和网络联系,构建城市群的城市化。刘鹤本人主张的是第三种城市化模式。他对此的表述是:以大城市为核心,整合中小城市和小城镇,做好城市群发展规划。

刘鹤指出,要把大中小城市网络化,通过基础设施一体化实现大中小城市的同城化,为大城市、中等城市、小城市合理分工,大城市提供市场,中等城市界定产业分工,小城市、小城镇增强居住功能,形成合理的经济圈和生活半径,既能够转移农业人口,又能避免某种城市过大过小的弊端推进城镇化的重要任务是把符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民。这种新型城市化战略,意味着更多的城际交通轨道的建设,意味着产业分布的重新布局,工业部门在未来可能将更多的迁往中型城市,中型城市将成为制造业中心,而大型城市则成为金融和消费中心,周围的小型卫星城则成为居住中心。当然这种布局的形成,有赖于城际轻轨等交通基础设施建设的完备。

 

                                                对于收入分配和教育问题的再认识

刘鹤更强调通过初次分配的调整来缩小贫富差距,更强调市场机制而不是政府干预来实现收入差距的缩小,更强调通过教育和产业结构的调整来实现收入分配的调节。

 

刘鹤对于收入分配问题极其重视,提高中等收入占比,缩小收入差距,不仅是社会稳定的要求,更是扩大内需,促进中国经济结构转型,避免中等收入陷阱的必要条件。

刘鹤对于收入再分配和教育问题的认识,是建立在拉美国家的中等收入陷阱的历史教训上的。拉美国家基本上在迈入人均4000美元的关口时,都陷入了收入停滞不前,贫富差距不断拉大,宏观经济波动剧烈的中等收入陷阱

刘鹤认为,导致中等收入陷阱的主要原因首先是实施了错误的赶超战略,大力发展重化工业这些较少吸收就业且没有比较优势的产业,使得普通劳动者失去了就业机会,导致了拉美的两极分化越演越烈。其次是未能正确处理好增长与分配之间的关系,走上了民粹主义道路,过度强调再分配,而不是通过产业结构调整、扩大就业、改善教育等政策来改善初次分配,以民粹的态度来回应短期的社会舆论,致使两极分化愈演愈烈,最终导致恶性的政治周期。

拉美的教训是值得深思的,也对于刘鹤的政策思想产生了一定的影响。表现在收入分配改革上,刘鹤更强调通过初次分配的调整来缩小贫富差距,更强调市场机制而不是政府干预来实现收入差距的缩小,更强调通过教育和产业结构的调整来实现收入分配的调节。

更具体的,刘鹤指出收入分配问题上要更加强调就业,要特别强调发展小微企业的发展,要创造各种制度环境改善就业条件。其次,他强调通过教育这种手段,拉低人力资本方面的差距,进而拉低收入差距。他不止一次地指出拉美陷入中等收入陷阱的一个重要原因在于缺乏对公立教育的投入,教育上的不公造成了人力资本上的巨大差别,进而造成了收入上的巨大差别,而收入上的巨大差别又进一步扩大了教育质量上的巨大差别。他认为,使广大低收入者转变为有恒产、恒心的中产者,不能依赖于补贴和社会同情,而是应该通过加强教育公平来实现。他对于教育公平极其重视,将其视为培育中产阶级,缩小收入分配差距的关键,甚至将其提升到了关乎真正扩大内需、实现经济转型、提高产业竞争力、实现城市化有序发展的高度。

在二次分配上,刘鹤强调社会安全网必须面广适度,社会稳定器不能成本过高。缺乏社会安全网将导致在经济下滑时的社会动荡,而如果社会安全网覆盖过广,则会导致社会稳定器成本过高,导致财政状况吃紧,使得社会保障体系难以为继。总的来看,刘鹤更为提倡通过就业和教育公平来实现收入的相对公平,而不是通过二次分配而实现。

                                                                  

                                               对金融系统的认识

在刘鹤的思想体系中,金融体系是为实体经济服务的,金融体制的改革也是服务于中国经济的转型的。他之所以主张放宽资本流动管制,力图推进人民币国际化,根本动因是为了服务于实现从外需拉动到内需拉动的经济转型。

 

从总体上看,刘鹤主张通过理顺要素价格来达成经济结构转型的政策目的。而在要素价格中,最为关键的要素价格就是资金的价格。因此,刘鹤对于金融体制改革的基本基调是偏向于金融自由化的。他曾经在演讲中指出,在未来,要加快金融体系改革,完善金融体系的支撑条件,稳步推进利率的市场环境,完善人民币汇率形成机制,加快发展境外市场特别是债券市场,推动人民币跨境贸易结算,为资本项目可兑换创造条件。

如果仔细解读他在演讲中描绘的这一番图景,我们可以总结出刘鹤的金融体制改革是围绕资本项目可兑换展开的,或者说得远一点,是围绕人民币国际化展开的。

完善金融体系的支撑条件,稳步推进利率的市场环境,是资本项目对外开放、实现人民币国际化的先决条件。缺乏一个良好的金融体系的支撑的对外开放,将导致金融系统无法抵御外来的冲击,加大宏观经济的波动。而没有利率的市场化,一方面不容易发育出有深度的债券市场,另一方面,被管制的利率将降低金融系统对于汇率冲击的消化能力,加大宏观经济的不稳定性。因此良好的金融体系支撑和利率的市场化,是资本项目对外开放乃至人民币国际化的基础条件。

在汇率体制方面,完善人民币汇率形成机制意味着人民币汇率的进一步市场化,人民币汇率的波动区间在未来将可能进一步放宽,这有利于吸收外部冲击,降低资本项目对外开放对于宏观经济的影响。

而加快发展境外市场尤其是债券市场,则有利于形成一个有深度的金融市场,吸收资本项目开放带来的金融资本流动带来的波动。从国际上看,能够较好利用资本项目对外开放的带来的机遇的国家,大部分都有一个有深度的金融市场尤其是债券市场,如果没有债券市场将热钱装进池子里,那么资本项目的对外开放将让经济体对外部冲击更为敏感。推动人民币的跨境结算,更是实现资本项目开放乃至人民币国际化的必由之路了。

在刘鹤的思想体系中,金融体系是为实体经济服务的,金融体制的改革也是服务于中国经济的转型的。他之所以主张放宽资本流动管制,力图推进人民币国际化,其根本动因是为了服务于实现从外需拉动到内需拉动的经济转型。刘鹤的转型路线图中,最核心的一点就是在全球经济再平衡的背景下,让中国继续扮演出口大国的角色,同时努力成为进口大国,成为新的世界市场。

过去严格的资本管制制度和固定汇率制度,是适应于中国金融市场还不发达,经济以出口导向作为增长动力的发展阶段的。在这一时期,严格的资本管制有利于实现宏观经济的稳定,而固定汇率制则有利于推动中国的出口。但是随着金融危机的爆发,国际市场开始萎缩,在这种情况下,以国内需求的扩大来代替国际市场的萎缩,以内需代替外需,就成为了中国经济转型的必然要求,进出口的再平衡是大势所趋。而随着中国进口的增加,人民币国际化的需求也在逐步增高,在这种情况下,过去僵化的汇率制度和资本管制体制,将束缚中国进出口的再平衡,束缚人民币国际化进程,束缚中国经济的顺利转型。

刘鹤对于金融系统的思考,不仅仅局限在金融自由化这一个领域,对于金融系统存在的风险也存有深刻的警惕和担忧。刘鹤通过对1929年和2008年两次发端于美国的金融危机的比较,发现这两次金融危机存在着许多共性,从实体层面上看,两次危机都在新技术革命和经济全球化过程中发生,在发生危机前,都出现了巨大的收入分配不公。他认为,新技术革命会导致传统产业的衰落和新型产业的兴起,在这个过程中,不仅会产生经济结构的巨大变化,还是产生收入分配结构的巨大变化。在传统产业衰落的同时,其从业者的就业人数和收入也在衰减,而新兴产业的收入和就业人数则在迅猛增长,这加剧了社会的两极分化。

1929年中,社会两极分化的结果是有效需求不足,本国生产过剩,最终爆发了危机。而在这次危机中,现代金融系统的发达,使得收入不足的人群得以通过银行借贷来支撑其消费,最终则是以金融危机形式爆发了危机,引发的是本国居民消费需求的萎缩和中国等制造业大国的产能过剩。虽然过程和表现形式有差别,但是其根本原因都是由于技术进步引发的收入分配差距拉大。

而从金融层面上看,导致危机的诱因都是金融监管未能跟上时代的发展,以及危机发生前过度宽松的货币政策。在危机发生之前,美国的监管体系依然是金融系统分业经营时期制定的监管体系,过时的监管政策对于新兴的金融衍生品监管的缺位,放任了金融危机的形成与扩大。在危机发生前过于宽松的货币政策,也起到了推波助澜的作用。对此,刘鹤指出,金融监管一定要跟上金融创新的步伐,监管部门不宜主动提倡金融创新,而应该努力建立宏观审慎管理的制度框架。货币政策方面,货币政策必须松紧适度,不能只顾追求短期繁荣。中国的监管当局应该避免走向过度负债型经济,重视调控由金融引发的波动,让金融更多地服务于实体经济。

刘鹤进一步指出,危机具有强烈的再分配效应,它将导致大国实力的转移和国际经济秩序的重大变化。本次危机发生后,全球进入了总需求不足和去杠杆化的漫长过程,我国的战略机遇则主要表现为国内市场对全球经济复苏的巨大拉动作用,和在发达国家呈现出的技术并购机会和基础设施投资机会。我们应牢牢把握这些实质性变化。

我们对于这一提法的理解为,经济危机使得旧有的国际分工模式被打破,中国的经济增长在危机之后将逐步转向内需驱动,进出口将逐步走向平衡,与此同时美元的国际地位也将在这次危机之后有所削弱,这又给人民币国际化创造了机会。对于中国的崛起而言,危中有机。

 

                          以内需驱动增长是刘鹤经济思想体系的核心

加强教育公平,缩小收入分配差距是为了扩大内需服务的;构建新型的城市群也是为缩小收入差距,扩大内需服务的;改变要素投入结构,以人才和创新拉动经济增长,则既是扩大内需的原因,也是扩大内需的结果。   

 

总而言之,刘鹤的经济思想是随着外部环境和中国经济的内部环境的变化而不断发展变化的,其学术思想扎根于现实。金融危机爆发后,旧有的国际分工体系难以为继,在这一背景下,刘鹤提出了以内需驱动增长为核心的经济思想体系。

在他的思想体系中,加强教育公平,缩小收入分配差距是为了扩大内需服务的;构建新型的城市群也是为缩小收入差距,扩大内需服务的;改变要素投入结构,以人才和创新拉动经济增长,则既是扩大内需的原因,也是扩大内需的结果。而金融体制的改革,则是围绕人民币国际化展开的,这一转变也是出于旧有国际分工体系逐步瓦解之后,中国的进出口将逐步走向再平衡,内需将成为经济增长的驱动力。而构建国际合作新秩序,加强与资源供给国的合作,也是因为国内市场取代国际市场成为中国企业的主要市场,所以需要更多的加强与原料产地的合作。

在上一次危机之后,美国正式取代英国成为了世界的领导者,如刘鹤所言,每一次危机都有着强烈的再分配效应。这次危机将对中国经济的转型乃至世界分工体系的重构,产生极其深远的影响。在这一进程中,刘鹤作为我国经济决策的重要参与者,其思想与政策意涵将在其中发挥重要的作用。

 

【资料链接】

刘鹤,男,汉族,1952年生人,美国哈佛大学肯尼迪政府管理学院公共管理硕士。长期在国家计划委员会工业综合局、政策研究室、长期规划室工作,参与历次国民经济和社会发展5年计划的制定工作,主持制定若干国家产业政策。1998年任国家信息中心主任。2001年任国务院信息化工作办公室副主任,分管电子政务和国际合作工作。20033月任中央财经领导小组办公室副主任,分管宏观经济政策和经济发展工作。20133月起,任中央财经领导小组办公室主任、国家发展和改革委员会副主任。

 

 
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